城市更新可持續(xù)目標(biāo)下的存量空間資源 定價方法與調(diào)節(jié)政策

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2025-01-23

作者：祝賀 陳旖媛 等

提要

從經(jīng)濟學(xué)角度探討城市更新的內(nèi)在動力，分析不同土地制度下的利益分配與成本共擔(dān)模式，對國家和地方層面城市更新制度中的存量空間資源定價方法與調(diào)節(jié)政策進行剖析。研究發(fā)現(xiàn)：城市更新的增值收益與租差分配是土地財政挖潛的必要對象之一，針對細分開發(fā)權(quán)利的出讓金測算方法是價值捕獲的基本技術(shù)支撐，也是調(diào)節(jié)不同城市更新活動的重要政策工具，財務(wù)政策與空間規(guī)劃的聯(lián)動與融合利于我國建立新的可持續(xù)土地財政模式。

關(guān)鍵詞

城市更新；土地財政；空間資源定價；空間規(guī)劃；開發(fā)權(quán)

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段步入中后期，國家“十四五”規(guī)劃提出“實施城市更新行動”，城市開發(fā)建設(shè)重點由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造。我國高速城鎮(zhèn)化時期的大規(guī)模建設(shè)，面臨物質(zhì)空間集中衰敗，以及城市功能結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整的問題。截至2023年末，全國城市建成區(qū)總面積已達6.37萬km2，存量建筑總面積超670億m2。2021年至2023年，全國就已實施各類城市更新項目約15.4萬個。其中除部分項目可依托存量空間所處的區(qū)位條件、潛在租差等優(yōu)勢形成對市場主體的切實吸引力外，諸如公共空間、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等類型項目的更新改造都主要依賴政府投入。如此海量城市更新需求的出現(xiàn)為各地政府財政帶來了巨大壓力。

我國從1987年開始踐行以國有土地使用權(quán)有償出讓為核心的土地批租制度，地方政府利用地價收入進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供市政和公共服務(wù)，抵消不同程度土地開發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)外部性。盡管長期以來地方政府過度依賴土地財政的問題普遍存在，但不可否認(rèn)在城市增量擴張時代，土地使用權(quán)有償出讓和市場開發(fā)盈利共同構(gòu)成的資本循環(huán)成為了中國城市經(jīng)濟發(fā)展的主要動力之一。而在存量更新時代，政府難以依靠增量土地獲得出讓金以補充財政資金，失去了重要的收入來源。面對全世界規(guī)模最龐大的城市人口，中國政府在后城鎮(zhèn)化時期的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運營維護支出導(dǎo)致財政緊缺。嚴(yán)控建設(shè)用地增量甚至減量，更迫使大量地方政府選擇了以高開發(fā)容量換取財政資金的不可持續(xù)路徑，忽視了突破空間約束條件帶來的城市運營成本升高、公共服務(wù)品質(zhì)下降、生態(tài)環(huán)境破壞等長期負(fù)面影響。

在此背景下，土地財政的可持續(xù)轉(zhuǎn)型成為中國式現(xiàn)代化難以回避的關(guān)鍵問題。土地財政緊缺背景下的城市更新規(guī)劃，圍繞存量空間資源開發(fā)權(quán)變更帶來的土地資產(chǎn)價值變化，普遍涉及土地或局部空間在功能用途和建設(shè)容量的調(diào)整、土地使用權(quán)年限的續(xù)期和贖買、劃撥和出讓土地的轉(zhuǎn)性。上述變化均需要開發(fā)者補繳土地出讓金，使政府與市場能夠共享存量空間資源提質(zhì)增效帶來的紅利。但長期以來，各地存量工業(yè)用地退二進三、棚戶區(qū)改造為商品住房等租差大、難度相對低的再開發(fā)活動，使當(dāng)前城市更新中具有較大租差潛力且制度成本較低的機會空間所剩不多。因此，為保證城市更新能夠可持續(xù)地獲取增量財政收入，有賴于精細化規(guī)劃設(shè)計對存量空間的價值實現(xiàn)，其本質(zhì)是依托產(chǎn)業(yè)、人口等要素在空間中的優(yōu)化配置，為財政貢獻增量的長期稅基，以及開發(fā)權(quán)權(quán)利束調(diào)整可能帶來的一次性地價收入。

綜上，本研究首先從土地經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)探討城市更新的內(nèi)在動力，比較分析我國與西方國家在不同土地產(chǎn)權(quán)制度下的城市更新利益分配與成本共擔(dān)模式，并對當(dāng)前國家與地方層面城市更新中的土地出讓金政策進行剖析，進而對存量空間資源的定價方法與調(diào)節(jié)政策，以及財務(wù)與空間規(guī)劃融合方向提出改良建議，為破解城市更新時代的土地財政難題提供參考思路。

1 城市更新的經(jīng)濟動力與制度選擇

1.1 城市更新中開發(fā)權(quán)變更引起的租差變化

相較于城鎮(zhèn)化早期，政府規(guī)劃引導(dǎo)的增量土地擴張，在后城鎮(zhèn)化時期的城市更新中，存量土地開發(fā)更多依賴于產(chǎn)權(quán)主體間的自由市場交易。決定市場行為是否能夠順利開展的重要前提是城市更新帶來的物質(zhì)空間改變，能否帶來相應(yīng)的經(jīng)濟價值提升。新馬克思主義經(jīng)濟學(xué)指出城市更新的市場吸引力隨著土地租差（rent gap） 的擴大而增加，土地租差是現(xiàn)狀土地利用的“實際地租”和建設(shè)條件改善后預(yù)期能獲得的“潛在地租”的差值。對于市場主體而言，當(dāng)存量空間的租差擴大到足以支付城市更新所需的各項成本并產(chǎn)生盈余時，更新改造行為便會發(fā)生，因此，租差理論認(rèn)為城市更新的本質(zhì)是創(chuàng)造更多的土地租金。而政府主導(dǎo)的為提升公共利益而進行逆土地租差的城市更新行動，從財務(wù)角度看常常被認(rèn)為是虧本行為，但卻是為彌補市場失靈而付出的必要公共成本。

盡管租差理論因過度強調(diào)資本對城市更新的主導(dǎo)作用，忽視社會等層面因素對空間演替的影響而受到詬病，但在市場化背景下該理論具有極強的普適性和解釋力。諸多學(xué)者對影響土地租差的因素，以及如何通過調(diào)節(jié)土地租差促進可持續(xù)的城市更新開展了研究。經(jīng)濟學(xué)中將潛在地租定義為土地在“最高且最佳”利用方式下能夠?qū)崿F(xiàn)的資本化總和，最佳利用意味著區(qū)位條件與功能、土地開發(fā)強度與承載力等關(guān)系的匹配，也正是空間規(guī)劃的根本目標(biāo)?？臻g區(qū)位的比較優(yōu)勢，使得城市更新可以通過將更合適的功能布置在既有空間環(huán)境中，來擴大租差和誘致自發(fā)更新的產(chǎn)生。同時，這種比較優(yōu)勢雖然普遍存在，但往往不存在一成不變的規(guī)律，空間異質(zhì)性與特定社會經(jīng)濟背景下的市場偏好都可能塑造地域性的租差變化機制?？臻g規(guī)劃通過對開發(fā)權(quán)的管制，促進空間資源的合理利用與綜合價值的最大化，城市更新中的開發(fā)權(quán)調(diào)整成為影響潛在地租的重要技術(shù)手段，而開發(fā)權(quán)則是建設(shè)許可權(quán)、用途變更權(quán)、強度提高權(quán)等細分權(quán)利所構(gòu)成的權(quán)利束。過往直接提高土地開發(fā)強度和將低地租功能轉(zhuǎn)換為高地租功能的做法粗放，雖然為政府與產(chǎn)權(quán)主體帶來了地價與開發(fā)利潤的短期收益，但也使城市更新所在區(qū)域的公共服務(wù)和環(huán)境治理長期公共成本增加。因此，空間規(guī)劃既要適度擴大開發(fā)權(quán)變化引起的租差，吸引市場主體的廣泛參與，又不能使新開發(fā)權(quán)帶來的長期公共成本透支地方政府財政能力的可持續(xù)性。

1.2 城市更新中租差的公私分配機制

租差的構(gòu)成歸屬私人與公共部門雙方，不僅為存量空間產(chǎn)權(quán)主體帶來增值收益，并且無論是在采取土地公有制還是土地私有制的國家，部分“漲價歸公”也為政府持續(xù)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給提供財政資金。這種制度安排被稱為土地增值捕獲（land value capture），是法律、財政與空間規(guī)劃緊密結(jié)合的政策工具。土地增值回收可以使地方政府或社區(qū)重新獲得因公共投資和其他政府行為導(dǎo)致土地價值上漲的部分，并將其用于再投資，由此建立起土地價值與公共服務(wù)資金的良性循環(huán)，提高城市財政的可持續(xù)性。采取不同土地與財稅制度的國家，土地增值捕獲的方式亦有明顯差異。在土地公有制和混合所有制國家，政府依靠國有土地出租或轉(zhuǎn)讓獲取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金，這在初始國有資本稀缺的發(fā)展中國家尤為重要。而在土地私有制國家，政府則大多依靠征收財產(chǎn)稅、增值稅獲取收入，維持長期對公共服務(wù)的運營和對基礎(chǔ)設(shè)施的維護。部分學(xué)者認(rèn)為這兩種主要的土地財政模式，通常對應(yīng)了不同的城鎮(zhèn)化階段。城鎮(zhèn)化早期，政府通過向私人部門轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)獲取一次資本性收入完成原始積累。在城鎮(zhèn)化后期，市政基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施相對完善后，財政支出重點從前期建設(shè)轉(zhuǎn)向后期運營，收入模式也從一次性的資本獲取變?yōu)榱碎L期稅收?；诔擎?zhèn)化階段與財稅模式對應(yīng)性的認(rèn)識，部分學(xué)者探討了財產(chǎn)增值稅、前置的改善貢獻（betterment contribution） 等傳統(tǒng)土地增值捕獲工具，以及稅收增值融資（tax increment financing） 等創(chuàng)新工具。

我國的土地出讓金并非一次性資本收入，因為國有建設(shè)用地有償出讓的是一段時期內(nèi)的使用權(quán)，即只租不賣，故地價收入事實上屬于對周期性土地增值（租差） 的部分回收。在土地首次出讓中，可以將未經(jīng)開發(fā)土地的實際地租看為零，潛在地租即全部租差，進一步可分解為歸公的地價收入和歸私的開發(fā)收益。而在城市更新中租差構(gòu)成更加復(fù)雜，姜凱凱等將租差分解為折舊租差、發(fā)展租差與規(guī)則租差，折舊租差即土地所承載房產(chǎn)以及建成環(huán)境本身更新改造帶來的增額經(jīng)濟產(chǎn)出，發(fā)展租差源自外部性影響帶來的被動升值，規(guī)則租差則是開發(fā)權(quán)變更引起的潛在地租突變。折舊租差的增值歸公，主要體現(xiàn)在各國房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的增值稅中，而房產(chǎn)在自持狀態(tài)下因自主更新改造而產(chǎn)生的增值通常不是公共部門價值捕獲的對象。這是因為從學(xué)理上看，引起增值的成本來自私人部門，并通常會對周邊城市空間產(chǎn)生正外部性。與之不同，發(fā)展租差因周邊城市環(huán)境、公共服務(wù)等改善而產(chǎn)生，增值成本來自公共部門和周邊產(chǎn)權(quán)主體，增值歸公對應(yīng)長期的財產(chǎn)增值稅收模式，也是我國當(dāng)前房產(chǎn)稅新稅種的探索方向。規(guī)則租差則是新舊開發(fā)權(quán)市場對價的差值，價值變化完全來自于公權(quán)力對土地利用管控條件的調(diào)節(jié)，故對應(yīng)了土地出讓金的補繳。

從上述研究看，存量更新背景下的土地財政因為增量價值來源的細分，以及租差的分階段捕獲而走向多元收入模式，其中土地出讓金對應(yīng)了新舊開發(fā)權(quán)變更帶來的一次性租差嬗變。值得注意的是在存量更新時代，短期內(nèi)租差捕獲的土地融資模式并不是財政的唯一來源，空間與功能、產(chǎn)業(yè)等要素優(yōu)化匹配帶來的長期財政收入更加適合長期城市運營模式。因此通過適度降低地價來擴大租差，進而誘致要素重新配置釋放經(jīng)濟活力，成為租差公私間分配與階段性調(diào)節(jié)的新選擇。

2 國家層面的空間資源定價政策演進

2.1 市場化定價機制的形成與完善

我國1988年的憲法修正案明確了土地有償使用的法律原則，確認(rèn)了國家對城市土地的所有權(quán)，并允許政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對土地使用權(quán)進行出讓。同年，《中華人民共和國土地管理法》隨即補充兩條款“國家依法實行國有土地有償使用制度。國有土地有償使用的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”（第二條）。隨后1990年國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（后文稱《暫行條例》） 進一步明確了土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止和劃撥的基本規(guī)定，并指出“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記”（第十八條），但《暫行條例》未對使用權(quán)如何定價做出詳細規(guī)定。因此這一階段，土地使用權(quán)的定價主要基于行政指導(dǎo)價，缺乏明確的市場定價機制。

1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》頒布，提出“基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價和各類房屋的重置價格應(yīng)當(dāng)定期確定并公布。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”（第三十三條）。同年出臺的《國家計委、國家土地管理局關(guān)于土地價格評估收費的通知》提出“為促進土地價格評估工作的健康發(fā)展，根據(jù)《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》的有關(guān)規(guī)定，對土地價格評估實行有償服務(wù)”。1995年出臺的《國家土地管理局關(guān)于加強地價管理規(guī)范土地估價行為的通知》提出“為滿足土地管理和土地使用制度改革的需要，各級土地管理部門要切實加快基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價評估工作”，同年《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價確定辦法》出臺，標(biāo)志著該階段市場定價機制開始被引入土地使用權(quán)的出讓中，但定價技術(shù)和政策仍處于探索階段尚不全面。

2002年《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》頒布，取代試行版本，規(guī)定了地價測算工作應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則、技術(shù)途徑、方法、程序和成果形式。2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》強調(diào)了“任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’‘舊城改造’‘國有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實行‘零地價’，甚至‘負(fù)地價’，或者以土地?fù)Q項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入”。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》頒布，對建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)、獲取方式以及轉(zhuǎn)讓、變更、終止的條件做出了詳細說明，為土地市場的健康發(fā)展提供了堅實的法律保障（第十二章）。同年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相較《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的一項重要增補就是確立了控制性詳細規(guī)劃條件在土地出讓中的必要作用（第三十八、三十九條）。該階段政府逐漸減少直接干預(yù)，更多地根據(jù)城市規(guī)劃和土地市場供需關(guān)系來確定和調(diào)節(jié)土地價格。土地使用權(quán)定價技術(shù)和政策得到了顯著的發(fā)展和優(yōu)化，現(xiàn)代土地評估方法越發(fā)完善，提高了空間資源定價的科學(xué)性和公開性。

2.2 面向存量空間的土地定價政策演進

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”的政策方針，2015年中央城市工作會議再次指出“要堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量”。原國土資源部也相繼發(fā)布了有關(guān)“嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)?！钡亩囗椡ㄖ?。從相關(guān)政策可見，城市發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)向城市更新，并在“十四五”規(guī)劃中正式提出實施城市更新行動，具有較長的政策準(zhǔn)備期。而在國家城市建設(shè)大政方針轉(zhuǎn)向的同時，配套的土地定價政策也較早就做出了相應(yīng)調(diào)整。

2013年國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范（試行）》的通知。2018年《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》（后文簡稱《技術(shù)規(guī)范》）正式出臺，對土地利用條件改變的相關(guān)行為進行規(guī)范，完善了已出讓土地因調(diào)整容積率、用途和多項條件同時調(diào)整的地價測算方式，以及估價期日確定方式等內(nèi)容。2023年，自然資源部印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引》，對土地復(fù)合利用的出讓底價確定方式、工業(yè)用地增容不增收地價、移交公益用地免除部分地價等面向城市更新的新計收規(guī)則做出了引導(dǎo)，相關(guān)內(nèi)容為城市更新中的土地出讓金定價與調(diào)節(jié)奠定了技術(shù)與政策基礎(chǔ)。

但上述根生于增量時代的國家層面制度只針對功能、容量等粗線條土地開發(fā)權(quán)利變更帶來的出讓金補繳進行規(guī)范，缺少針對存量土地上局部空間功能變更等城市更新活動的分類補繳地價測算技術(shù)，并且對于如原容積率認(rèn)定是采用實際容積率還是規(guī)劃條件中的容積率上限、補繳標(biāo)準(zhǔn)按使用權(quán)現(xiàn)價還是原價等具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍有模糊之處，使得各地政府解讀不同。相關(guān)政策僅有原則性引導(dǎo)，缺乏具體測算路徑，可操作性不強，難以完全應(yīng)對各地城市更新中面向不同尺度、層級空間對象，復(fù)雜但又常見的產(chǎn)權(quán)、功能、容量、年限、空間特征等要素同時變化的情況。

3 地方層面的存量空間資源定價方法與調(diào)節(jié)政策實踐

近年來我國部分頭部城市的城市更新核心法規(guī)中均有對土地出讓金補繳適用對象、征收責(zé)權(quán)單位、資金后續(xù)使用去向的相關(guān)規(guī)定。同時，又在配套法規(guī)中進一步明確具體的定價公式，選取了分區(qū)基準(zhǔn)地價法、市場評估法等方式確定不同功能的補繳地價標(biāo)準(zhǔn)，并引入容積率修正系數(shù)、剩余使用年限修正系數(shù)等指標(biāo)完善公式（表1）。從實踐內(nèi)容來看，主要集中在對存量空間土地出讓金定價技術(shù)方法的優(yōu)化，以及通過出讓金調(diào)節(jié)不同類型和功能城市更新活動的政策上。

3.1 存量空間資源的定價方法優(yōu)化

地價相關(guān)政策的制定，離不開對存量空間資源定價方法本身的優(yōu)化，沒有增量土地出讓金的獲取，就難談后續(xù)的折減優(yōu)惠和定向支出。早在2009年頒布的我國第一部地方層面城市更新制度《深圳市城市更新辦法》中就明確了功能變更類項目中原有建筑面積和增加建筑面積（第二十七條），以及城中村、舊屋村、工業(yè)區(qū)拆除重建類項目中不同容積率、新增不同功能等細分情形下如何分類補繳地價（第三十六到三十八條）。此后，多數(shù)已對城市更新進行建章立制管理的城市，其制度體系中大多涉及使用變更和土地出讓金補繳的相關(guān)內(nèi)容。當(dāng)前各地政策均以《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》等國家規(guī)范為基礎(chǔ)（表2），僅有深圳、重慶等極少數(shù)城市因地制宜對通用的地價測算技術(shù)進行了較大改良。

深圳于2019年發(fā)布《深圳市地價測算規(guī)則》，其中城市更新的土地出讓金補繳已形成統(tǒng)一算法（表3），即“補繳地價=土地的市場價格×新增對應(yīng)建筑面積×基礎(chǔ)修正系數(shù)×城市更新項目修正系數(shù)”。深圳地價補繳公式中的土地市場價格是主管部門組織的非營利性機構(gòu)評估決定，按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，采用標(biāo)定地價系數(shù)修正法和剩余法（整體估價） 進行評估。其中，標(biāo)定地價系數(shù)修正法和剩余法的權(quán)重分別取70%和30%?！盎A(chǔ)修正系數(shù)”包含建筑類型使用地價標(biāo)準(zhǔn)及系數(shù)、土地使用年期修正系數(shù)、產(chǎn)權(quán)修正系數(shù)、地上商業(yè)樓層修正系數(shù)、地下空間修正系數(shù)等；“城市更新項目修正系數(shù)”等于“各類用地類型或改造類型面積占可開發(fā)建設(shè)用地的比值×對應(yīng)適用用途修正因子”。這種方法尊重市場規(guī)律，考慮到不同類型城市更新項目的空間價值差異。同時，算法中測算對象不是所有土地，而是建筑物局部面積對應(yīng)的土地面積，有利于推動空間的漸進式更新。更新主體無需對產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)所有建筑物進行產(chǎn)權(quán)收攏，可針對局部空間補繳對應(yīng)地價后方能進行更新，由此提升了城市更新的效率。

重慶在2023年頒布了最新的建設(shè)用地使用權(quán)地價測算規(guī)則，內(nèi)容緊密結(jié)合自身城市發(fā)展需求，并對不計容功能、特殊功能已計征地價抵扣，以及曾經(jīng)劃撥土地當(dāng)前轉(zhuǎn)為協(xié)議出讓的補繳計價方式做出了比較詳盡的規(guī)定。對于一般情況下，改變土地用途、調(diào)整開發(fā)容量和延長土地出讓年限的情形，直接按規(guī)劃和自然資源主管部門受理土地使用權(quán)人申請補繳地價款時政府部門執(zhí)行的對應(yīng)用途級別基準(zhǔn)地價、對應(yīng)用途級別土地增值收益率、對應(yīng)用途級別基準(zhǔn)地價地下空間修正系數(shù)及增加的對應(yīng)用途建筑面積的乘積計算應(yīng)補繳的地價款。而對于相對特殊的劃撥轉(zhuǎn)出讓情形，則按功能進行分類測算。如南寧對劃撥用地上已購公有住房、集資房轉(zhuǎn)為協(xié)議出讓土地，采取了網(wǎng)格點樓面基準(zhǔn)地價、房屋建筑面積、容積率修正系數(shù)、年期修正系數(shù)、期日修正系數(shù)、折算系數(shù)（10%） 的測算方式，而拆遷安置房的折算系數(shù)則從10%提高到了70%。不同的折算方式綜合考慮產(chǎn)權(quán)主體在取得土地與建設(shè)工程中的成本以及當(dāng)前的承受能力，兼顧公平與效率。

3.2 城市更新的土地出讓金調(diào)節(jié)政策創(chuàng)新

“存量補地價”是針對因土地利用條件改變產(chǎn)生的增值收益做出的一種利益分配制度。隨著各地城市更新的不斷深入，部分城市將土地出讓金減免以及征收方式調(diào)整作為鼓勵特定功能類型自發(fā)更新和歷史用地合法化的政策工具，既調(diào)動市場積極性，又促進化解歷史遺留問題。

深圳在《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作暫行措施的通知》（2014年）中規(guī)定“拆除重建類城市更新項目中的歷史用地處置方式，詳細劃分了歷史用地合法化后交由繼受單位進行城市更新和納入政府土地儲備的分成比例”?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》（2021年） 提出“城市更新涉及補繳土地出讓金的，應(yīng)當(dāng)在土地價格市場評估時，綜合考慮土地取得成本、公共要素貢獻等因素，確定土地出讓金”，其中公共要素貢獻是指通過配建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等方式，可部分減免補繳土地出讓金。廣州同樣采取了相對彈性的補繳政策，2024年出臺的《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實施辦法》規(guī)定三舊改造項目供地應(yīng)當(dāng)綜合考慮實施主體承擔(dān)的改造成本，確定應(yīng)收土地出讓金。重慶則對居住、商業(yè)、辦公等用途土地上增加避難空間、必要設(shè)備房等功能，和工業(yè)用地、物流倉儲用地提高土地利用率等開發(fā)擴容行為，以及增加出讓土地面積但在不改變?nèi)莘e率和建筑規(guī)模的前提下申請調(diào)整土地出讓用地紅線等情形免征補繳地價。

除免繳部分土地出讓金外，一些城市還采取了緩繳政策。為促進城市產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、推進產(chǎn)城融合，《廣州市關(guān)于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》（2017年） 對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向高端化發(fā)展，國有舊廠房轉(zhuǎn)向新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等情況，給予5年“過渡期”支持不征收地價，以緩解舊廠房在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期間的資金壓力和行政審批壓力。過渡期后，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，允許按照新產(chǎn)業(yè)性質(zhì)辦理用地手續(xù)。與之相似的還有2021年印發(fā)的《北京市人民政府關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》亦提出更新后5年內(nèi)無需更改原土地出讓協(xié)議中功能用途、權(quán)利類型和容量規(guī)模，更不用補繳出讓金。同年頒布的《重慶市城市更新管理辦法》則鼓勵利用存量土地房屋轉(zhuǎn)型發(fā)展文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老、科技創(chuàng)新等政府扶持產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)型升級后，在符合規(guī)劃的條件下，產(chǎn)權(quán)人再按有關(guān)規(guī)定完善用地和產(chǎn)權(quán)手續(xù)。

此外，少數(shù)城市在明確土地出讓金怎么收的同時，還一定程度上規(guī)定了出讓金應(yīng)該怎么用，即補繳土地出讓金收入的后續(xù)管理要求?！渡虾Ｊ谐鞘懈乱?guī)劃土地實施細則（試行）》規(guī)定城市更新按照“存量補地價”方式補繳土地出讓金的，在計提有關(guān)專項資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，用于城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這種制度安排能夠保證城市更新專項資金的及時補充，減輕地方政府財政壓力，通過城市更新中補繳土地出讓金，實現(xiàn)收益性項目對公益性項目的反哺。

4 存量空間資源定價方法與調(diào)節(jié)政策的總結(jié)與展望

政府準(zhǔn)確識別存量空間的市場公允價值與潛在租差，并進行主動調(diào)節(jié)，可以防止經(jīng)濟學(xué)上暴利（windfalls） 或暴損（wipeouts） 的發(fā)生，避免市場資本火熱涌入具有大量超額收益的更新對象，而低收益更新改造項目無人問津，造成新的存量空間市場失衡，成為政府與市場共享空間增值收益的技術(shù)前提與政策工具。

4.1 面向存量空間資源的定價方法改良

技術(shù)維度上，城市更新中地價測算的改良存在兩個主要方向：一是測算對象從二維宗地向局部空間的精細劃分；二是考慮城市更新特殊性的現(xiàn)有評估方法參數(shù)完善。我國當(dāng)前各地對于存量空間資源的重新定價，仍采取了比較簡單的邏輯，僅關(guān)注容量、用途、期限除常規(guī)因素帶來的價值變化。事實上國家層面的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》為應(yīng)對土地分層出讓問題，已提出當(dāng)同一宗土地上分別設(shè)有獨立的地上、地表、地下權(quán)時，應(yīng)按照各自邊界、權(quán)利歸屬、收益能力、產(chǎn)權(quán)限制等分別評估其價格。但目前只有極少數(shù)城市承接國家引導(dǎo)，在城市更新中施行了面向局部空間的地價測算方法。不同功能在二維城市區(qū)位的變化以及三維空間中重新組合帶來的增值，未充分體現(xiàn)在地價測算技術(shù)中，造成存量空間資源市場價格與實際價值的錯位。

傳統(tǒng)的基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法、剩余法、市場比較法、收益還原法、成本逼近法在城市更新場景下亦需要對方法內(nèi)參數(shù)體系進行改良。例如傳統(tǒng)成本逼近法的測算參數(shù)包含土地補償費和安置費、土地開發(fā)利息、土地開發(fā)費等，而當(dāng)前參數(shù)選取普遍忽略了城市更新中分散房屋產(chǎn)權(quán)收攏的直接成本以及融資成本。剩余法包含的勘察設(shè)計和前期工程費率、紅線內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費率、房地產(chǎn)開發(fā)投資利潤率、銷售利潤率、管理費率，以及收益還原法中房地產(chǎn)、建筑物和土地還原率等參數(shù)選取區(qū)間也大多來自增量開發(fā)項目的歷史經(jīng)驗值，在差異化的城市更新項目地價評估中普遍存在不同程度的正反偏差。而國家和地方層面對上述基本技術(shù)方法的改良仍處于空白，亟待基于存量空間資源特征和再開發(fā)流程特點改良現(xiàn)有地價測算方法體系。

4.2 面向不同更新目標(biāo)的調(diào)節(jié)政策

政策實施上，土地出讓金調(diào)節(jié)政策的創(chuàng)新也存在兩個方向：一是通過各類修正系數(shù)對地價本身的調(diào)節(jié)；二是對已確定地價在征收方式、補貼返還等環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)。過往地方政府對于城市更新的財稅鼓勵政策，主要為產(chǎn)業(yè)招商引資中的稅收優(yōu)惠、房租補貼、無償撥款、貼息貸款、免征行政事業(yè)性收費等做法。而傳統(tǒng)地價政策中的修正，根據(jù)其各自特點可劃分為平面特征類修正系數(shù)，即關(guān)注的是土地本身及其直接關(guān)聯(lián)的物理特征，包括臨街深度修正系數(shù)、街角地修正系數(shù)和外部條件類修正；反映土地所處環(huán)境和地理位置的影響，例如臨江（海） 修正、綠地覆蓋率和公園近鄰性修正系數(shù)、商服客流聚集度修正系數(shù)、公共交通可達性修正系數(shù)；開發(fā)類修正系數(shù)，包括容積率修正系數(shù)、土地開發(fā)程度修正等。從部分先行城市的經(jīng)驗可知，通過減征和免征地價政策減少市場主體獲得新開發(fā)權(quán)的成本，可以起到較好的定向調(diào)節(jié)存量空間資源再利用的作用，成為引導(dǎo)支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和補齊民生短板的靈活政策工具。

部分城市的地價征收方式將一次性征收轉(zhuǎn)為滯后征收或分次分階段征收，為降低市場主體開展特定類型城市更新的前期開發(fā)成本壓力與長期融資成本壓力發(fā)揮了實效。傳統(tǒng)開發(fā)模式下開發(fā)商通過市場融資支付地價，在開發(fā)完成后才能通過對外銷售和自持經(jīng)營回款還本付息。在保證逃繳風(fēng)險可控的前提下，征收方式的改變不影響財政的賬面應(yīng)收賬款，卻能促進市場主體從融資買地向通過長期運營買地的轉(zhuǎn)變。此外，當(dāng)前城市更新項目“一二級聯(lián)動開發(fā)”中的土地出讓金返還也是重要調(diào)節(jié)手段之一，政府將部分土地出讓金返還給開發(fā)商作為其一級開發(fā)的成本補償，或是公服、基礎(chǔ)設(shè)施、保障房等代建補償，實現(xiàn)減少財政支出和鼓勵特定功能更新與供給的作用。

5 反思：財稅政策與空間規(guī)劃的聯(lián)動模式探討

建立城市更新可持續(xù)財政模式不僅需要地價技術(shù)與政策的革新，更需要土地財稅政策與空間規(guī)劃的聯(lián)動與融合。我國地方政府過往對土地出讓收入具有較強依賴性，倒逼地方政府傾向于不審慎地快速出讓土地，造成城市內(nèi)部土地利用效率低下，快速擴張的城市建設(shè)用地擠占農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間。存量更新時期，空間規(guī)劃通過調(diào)配開發(fā)權(quán)，在功能、容量、產(chǎn)權(quán)與空間區(qū)位的重組中實現(xiàn)土地增值收益，于私人部門而言是增量的租金與房價，對于政府而言則是土地財政的挖潛。開發(fā)權(quán)要素匹配性的提升，不僅不會帶來過度房地產(chǎn)化，反而有助于解決高速發(fā)展時期產(chǎn)生的諸多城市病。2023年自然資源部印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引》就重點強調(diào)加強國土空間規(guī)劃和土地政策的銜接。因此，我國城市更新的頂層制度設(shè)計應(yīng)探索建立在租差合理分配與調(diào)節(jié)上的新土地財政模式，同時引導(dǎo)空間規(guī)劃技術(shù)體系與之協(xié)調(diào)。

長期以來，從城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃到當(dāng)前國土空間規(guī)劃，普遍缺乏對可持續(xù)財政的關(guān)注?？臻g規(guī)劃得出的最優(yōu)用地功能布局、開發(fā)容量和建設(shè)形態(tài)，并不意味著租差的最大化，相反，租差最大化的規(guī)劃建設(shè)也可能伴隨過大的負(fù)外部性影響，突破城市空間的自然與人工環(huán)境承載力極限，故不同功能開發(fā)權(quán)供給量的組合應(yīng)被限制在合理的財政可行區(qū)間內(nèi)。當(dāng)下各地城市更新規(guī)劃的首要目標(biāo)在于促進空間功能、空間特征與空間所在區(qū)域的經(jīng)濟、社會和環(huán)境特征之間更好的匹配關(guān)系，明確應(yīng)通過要素優(yōu)化配置而非直接提高容積率和高地價功能占比來提高租差。地方政府應(yīng)基于空間規(guī)劃方案，合理制定自身的長期財稅規(guī)劃，對城市更新產(chǎn)生的土地財政收入進行合理預(yù)測，并根據(jù)存量空間增值收益預(yù)測來調(diào)整空間規(guī)劃方案，平衡好貢獻一次性地價收入和長期運營稅收的規(guī)劃功能配比。同時滿足短期內(nèi)存量空間資源二次出讓收入與公共設(shè)施配套建設(shè)支出間的平衡，以及存量空間更新后長期財稅收入與公共設(shè)施運營維護支出的平衡。在不突破存量空間各類承載力的前提下，通過精細化的空間規(guī)劃設(shè)計實現(xiàn)土地增值收益的最大化與公私合理分配，形成可持續(xù)的城市土地財政模式。

作者簡介

祝賀，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

陳旖媛，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

王佳煜，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院講師。

魏美宇，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

田惟怡，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。