來(lái)源：中國(guó)建設(shè)報(bào)2023-04-27
作者：王琛芳 包萬(wàn)隆
       2021年3月，城市更新被寫(xiě)入2021年政府工作報(bào)告和“十四五”規(guī)劃，上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，成為未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的重要任務(wù)。全面實(shí)施城市更新行動(dòng)是黨中央統(tǒng)攬全局，站在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、進(jìn)一步提升城市高質(zhì)量發(fā)展角度作出的重要戰(zhàn)略部署。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)倪虹表示，2023年，我國(guó)將以實(shí)施城市更新行動(dòng)為抓手，著力打造宜居、韌性、智慧城市。
       城市更新——新發(fā)展階段的必然選擇
       目前，我國(guó)城市已經(jīng)進(jìn)入到了存量為主的發(fā)展階段，城市發(fā)展從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書(shū)記指出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。這就要求城市要逐步轉(zhuǎn)變?cè)械拇址虐l(fā)展模式，向集約高效發(fā)展。
       城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主引擎、擴(kuò)大內(nèi)需的主戰(zhàn)場(chǎng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的策源地。在資源緊缺、守住耕地紅線(xiàn)、住宅存量接近飽和的背景下，城市更新是各城市在全球競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的關(guān)鍵。如何讓既有空間價(jià)值得到提升，推動(dòng)城市運(yùn)營(yíng)和增值服務(wù)，是每個(gè)城市都要解答的問(wèn)題。
       從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%后，城市問(wèn)題和社會(huì)矛盾將集中凸顯。解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板，涉及到多部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，城市更新規(guī)劃的重點(diǎn)、方式、組織形式都將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。城市內(nèi)涵發(fā)展日益成為城市更新的重點(diǎn)，包括城市功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人居環(huán)境改善、人民群眾福祉水平提高和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力提升等在內(nèi)的多個(gè)方面已經(jīng)成為我國(guó)城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)的主要工作。
       系統(tǒng)性——城市體檢和更新的關(guān)鍵
       實(shí)施城市更新行動(dòng)，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)問(wèn)題和有效解決問(wèn)題，要對(duì)城市實(shí)施體檢。城市更新與城市體檢的關(guān)系相輔相成，每個(gè)城市都有其特定的問(wèn)題。城市是個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，問(wèn)題相互影響，城市體檢工作需要采用系統(tǒng)性思維，查找影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)。
       城市更新是一項(xiàng)宏觀性、系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，更是存量發(fā)展時(shí)期城市戰(zhàn)略落位的空間載體。戰(zhàn)略規(guī)劃的本質(zhì)是“站在未來(lái)抉擇現(xiàn)在，并把制勝的邏輯講清楚”，因此城市更新若只考慮問(wèn)題和單一經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀影響，僅注重存量土地盤(pán)活、土地供應(yīng)方面以及短期經(jīng)濟(jì)利益的再分配，就浪費(fèi)了寶貴的可開(kāi)發(fā)存量空間。由于缺乏城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整的整體考慮，單個(gè)零散的更新項(xiàng)目往往會(huì)背離城市宏觀目標(biāo)，無(wú)法從本質(zhì)上解決城市發(fā)展問(wèn)題。這就要求在城市更新中要有區(qū)域系統(tǒng)思維，從戰(zhàn)略的層面制定城市更新頂層規(guī)劃，協(xié)調(diào)好城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局與更新單元協(xié)同關(guān)系，劃定城市更新單元，提出總體定位和產(chǎn)業(yè)植入要求，系統(tǒng)增補(bǔ)公共配套和基礎(chǔ)設(shè)施。
       多元化——可持續(xù)發(fā)展的重要條件
       建立可持續(xù)的效益機(jī)制是城市更新繞不開(kāi)的前提。在城市更新的國(guó)際實(shí)踐中，從城市重建（Reconstruction）、城市復(fù)興（Recivitalization）、城市改造（Renewal）、城市再開(kāi)發(fā)（Redevelopment）、城市再生（Regeneration）和衰退下的再生（RegenerationinRecession），城市更新的內(nèi)涵不斷豐富。從早期的改善居住條件，到引入戰(zhàn)略視角、帶動(dòng)區(qū)域開(kāi)發(fā)、鄰里自治、強(qiáng)調(diào)第三方參與，更新實(shí)質(zhì)都離不開(kāi)更高的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)回報(bào)?？梢哉f(shuō)，內(nèi)城區(qū)域能否在更新后產(chǎn)生土地價(jià)值差，是城市更新開(kāi)展的前提。
       目前各地城市更新項(xiàng)目的盈利點(diǎn)仍主要聚焦于土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的收益。這種模式無(wú)異于高成本的土地財(cái)政，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)城市內(nèi)低成本空間的喪失，較高的開(kāi)發(fā)容量會(huì)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施增加負(fù)擔(dān)。從近年來(lái)某市更新實(shí)施的情況看，易于開(kāi)發(fā)的拆建類(lèi)項(xiàng)目占比較高，但此類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量逐漸枯竭。同時(shí)反映城市發(fā)展歷程和集體記憶、具有城市公共價(jià)值的特色地區(qū)正在快速消失。
       城市更新的模式正面臨著變革和創(chuàng)新。運(yùn)用市場(chǎng)化邏輯，找到可持續(xù)的商業(yè)模式，并用政策加以引導(dǎo)，是城市更新可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。未來(lái)城市應(yīng)告別拆房子、蓋房子、賣(mài)房子的模式，而是要通過(guò)持有、運(yùn)營(yíng)，獲取持續(xù)的現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的回報(bào)方式。政府購(gòu)買(mǎi)或租用資產(chǎn)，收儲(chǔ)到一定比例，持有物業(yè)后投資改善環(huán)境、完善功能、提質(zhì)增效，吸引新的業(yè)態(tài)進(jìn)入，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能夠形成良性循環(huán)。同時(shí)將整個(gè)片區(qū)物業(yè)的增值服務(wù)提質(zhì)升級(jí)，既滿(mǎn)足老百姓對(duì)美好生活的追求，又能夠通過(guò)盈利助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
       此外，鼓勵(lì)居民自主更新。通過(guò)政策對(duì)更新區(qū)域居民自主改造進(jìn)行引導(dǎo)，將大大調(diào)動(dòng)群眾的積極性，同時(shí)也能節(jié)省政府的成本。例如，新加坡在第一輪城市更新中采取了拆遷安置的模式，在第二輪的更新過(guò)程中，公共建筑投入就開(kāi)始縮減，政府不再直接參與項(xiàng)目實(shí)施，而只是提出引導(dǎo)方針，鼓勵(lì)更多的私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)實(shí)體發(fā)展。政府提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)、場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施、改造指引、社會(huì)計(jì)劃和有利的投資環(huán)境，而充當(dāng)經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性和管理的私營(yíng)部門(mén)則主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)實(shí)體項(xiàng)目。這種方式給城市更新帶來(lái)了多樣性，同時(shí)促進(jìn)了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的平衡。
       在經(jīng)濟(jì)下行周期拆遷成本高企的背景下，大部分的城市更新難以形成土地價(jià)值差。當(dāng)前，要探索、推廣一種能夠降低更新成本、增加城市活力、保障就業(yè)、促進(jìn)內(nèi)涵增長(zhǎng)的普適性更新模式。在此背景下，金融、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)、政策、規(guī)劃和設(shè)計(jì)等多元化專(zhuān)業(yè)合作、共同探索城市更新可持續(xù)的發(fā)展路徑，勢(shì)在必行。
       •王琛芳
 
       中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司城市設(shè)計(jì)所項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。國(guó)家注冊(cè)規(guī)劃師。具有豐富的城市設(shè)計(jì)及城市更新項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。負(fù)責(zé)或參與的項(xiàng)目包括《海口城市更新總體綱要》《?？诿郎岷友匕冻鞘懈乱?guī)劃》《?？谑泻５橄匕冻鞘懈乱?guī)劃》《?？谑袊?guó)土空間總體規(guī)劃》《海口市門(mén)戶(hù)通道綜合更新規(guī)劃》《陵河片區(qū)城市更新綜合規(guī)劃》《九江市汽車(chē)工業(yè)園更新規(guī)劃》《陵水縣中心城區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃》《雷州濱海旅游分區(qū)規(guī)劃》等。
       •包萬(wàn)隆
 
       中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司城市設(shè)計(jì)所主任工程師，兼任海南分公司副總規(guī)劃師。注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師、高級(jí)城市規(guī)劃師。主持或參與的規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目30余項(xiàng)。曾獲部級(jí)優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)三等獎(jiǎng)1項(xiàng)、省級(jí)優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)2項(xiàng)、二等獎(jiǎng)1項(xiàng)。主持編制《赤峰市國(guó)土空間總體規(guī)劃》《九江市國(guó)土空間總體規(guī)劃》《秦皇島市國(guó)土空間總體規(guī)劃》《九江市總體城市設(shè)計(jì)》《九江市汽車(chē)工業(yè)園周邊城市設(shè)計(jì)》等規(guī)劃設(shè)計(jì)。